深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革要點

為加強規劃許可和用地審批融合管理，推進用途管制制度改革，自然資源部近日印發《關于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（以下簡稱《通知》），明確以“多規合一”為基礎，以精簡審批環節、加強規范管理、提升服務水平為重點，推動“多審合一、多證合一”，提高審批效能和監管服務水平。自然資源部國土空間用途管制司、國土空間規劃局、自然資源確權登記局、自然資源所有者權益司、國土測繪司相關負責人，針對新政的出臺背景、主要內容、重要作用及其落地實施的保障政策等進行解讀。

推動規劃用地審批事項深度融合

2019年5月，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）要求，以“多規合一”為基礎，統籌規劃、建設、管理三大環節，推動“多審合一、多證合一”。為貫徹落實中央重大戰略部署，同年9月自然資源部出臺《關于以“多規合一”為基礎推進規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號，以下簡稱“2號文”），按照“一類事項一個部門統籌，一個階段同類事項合并”的原則，對城鄉規劃許可、建設用地審批等用途管制事項進行改革，合并審批、優化流程、簡化材料。各地反映，2號文推動了原有審批事項的“物理整合”，但目前規劃許可、用地審批還存在事項交叉重復、銜接不夠、效率不高和重土地輕空間、重審批輕監管等問題。當前，《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）已印發實施，省級及以下國土空間規劃編制、審批加速推進，“多規合一”基礎不斷鞏固，后端規劃實施的相關審批事項進一步優化簡化具備了更好的條件。因此，需要在前期改革實踐的基礎上，繼續深化規劃用地改革，推動相關事項深度融合，進一步提高審批效能和監管服務水平。

《通知》的起草出于多方考量：一是夯實規劃基礎，加快推進國土空間規劃編制、審批，為規劃許可、用地審批提供法定依據。二是精簡審批環節，區分不同情形，以合并、同步、豁免、承諾等方式，推動規劃用地審批許可提質增效。三是加強規范管理，針對地方和行政相對人反映問題集中的審查事項，明確規范實施的具體要求。四是提升服務水平，推動用途管制全周期數字化管理，有序推進規劃許可電子證照應用，加強政府信息共享。

總體來看，《通知》在原有政策基礎上，圍繞精簡、規范、服務提出了深化改革的要求，相關政策舉措將進一步便民助企，有效降低行政相對人的辦事成本，促進投資項目盡快落地建設。

夯實國土空間規劃基礎

目前，地方各級國土空間總體規劃的編制工作基本完成，已啟動審查報批工作?！锻ㄖ愤M一步強調地方要加快推進各級國土空間總體規劃編制審批，對于盡快完善以規劃為基礎、以用途管制為手段的國土空間開發保護制度具有推動作用。

鑒于國土空間規劃改革前，下級規劃突破上級規劃、詳細規劃或專項規劃突破總體規劃的問題時有發生，“三區三線”劃定試點過程中，各項專項規劃空間需求過大、部分空間的規劃用途存在交叉重疊等問題較為突出的客觀現實，《通知》進一步落實《若干意見》《綱要》要求，規定下級規劃要服從上級規劃，總體規劃要統籌和綜合平衡各相關專項規劃的空間需求。同時，考慮到各地資源稟賦、經濟社會發展階段和功能定位的差異性，也要求上級規劃應給下級規劃留有合理空間，除上級規劃明確的強制性內容外，地方可結合實際因地制宜確定差異化規則，分類精準施策。這既是維護國土空間規劃權威性、嚴肅性的必然要求，也是確保地方經濟社會發展中各類空間開發保護行為依法依規開展的現實需要?！锻ㄖ吩俅螐娬{了相關要求，為更好實施“多審合一、多證合一”改革打下了空間基礎。

3月，自然資源部印發《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》（自然資發〔2023〕43號，以下簡稱“43號文”），強調詳細規劃是實施國土空間用途管制和核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證等城鄉建設項目規劃許可，以及實施城鄉開發建設、整治更新、保護修復活動的法定依據?！锻ㄖ诽岢黾皶r開展詳細規劃編制或修編與43號文進行了銜接，進一步強調了詳細規劃的法定作用。

精簡規劃用地審批環節

《通知》提出，整合現行的規劃選址論證、耕地踏勘論證、永久基本農田占用補劃論證、生態保護紅線不可避讓論證、節地評價等事項為規劃選址綜合論證，是與《關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的通知》的充分銜接?？尚行匝芯侩A段，統籌規劃選址、耕地和永久基本農田保護、節約集約用地等要求，在滿足功能需求、技術安全和合理投資的前提下，多項論證合并辦理，編制節約集約用地論證分析專章，有助于促進建設項目不占或少占耕地，合理避讓永久基本農田、生態保護紅線，提升項目節約集約用地水平，提高審批質量和效率。項目建設單位在申請建設項目用地預審與選址意見書時，只需提交節約集約用地論證分析專章，不再單獨編制相關技術報告。

《通知》鼓勵同步核發建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證，因市政基礎設施和標準廠房建設項目具有通用性、配套性、標準化等特點，《通知》鼓勵這兩類項目將建設工程設計方案編制、審查前移，實施“帶方案供應”，將土地供應與規劃許可兩階段變串聯為并聯，在完成供地的同時建設單位即可取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證，降低企業時間成本，促進項目盡快落地實施。其中，市政基礎設施建設項目用地大多符合以劃撥方式配置的要求，其建設單位在申請用地時可一并提出建設工程設計方案，方案經審查同意后納入供地方案；市、縣人民政府出讓標準廠房建設項目用地時，可由政府產業主管部門、產業園區等組織編制標準廠房建設工程設計方案，經自然資源主管部門審核后納入供地方案，在出讓公告和出讓文件中應予以公開，建設工程設計方案和相關出讓條件不得違反市場公平競爭原則。

《通知》同時鼓勵地方探索同步發放不動產權證書，依法依規實行“交地即交證”，即不動產登記機構提前介入、主動服務，采取優化流程、信息共享、并聯辦理等舉措，對已完成地籍調查、繳清土地出讓價款等具備不動產登記法定條件的新供應土地，在交付土地的同時，辦理不動產登記并發放不動產權證書，助力用地單位盡早融資貸款和開工建設。

在總結地方實踐經驗的基礎上，《通知》還鼓勵各地探索建立建設工程規劃許可豁免清單并提出底線要求。其中，在豁免條件上，要求不影響周邊利害關系人合法權益、不改變建筑主體結構、不破壞景觀環境、保證公共安全和公共利益；在項目類型上，限定為老舊小區微改造、城市公共空間服務功能提升等微更新項目；在保障措施上，提出要完善監管機制、“放”“管”并舉。此外，《通知》落實《國務院關于加快推進政務服務標準化規范化便利化的指導意見》要求，提出各地可區分項目類型、風險程度，探索建設工程規劃許可告知承諾制，進一步利企便民。

加強規劃用地規范管理

一是依據規劃審批城鎮用地。為落實“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”，《通知》規定報批城鎮用地農用地轉用和土地征收應符合國土空間總體規劃、詳細規劃和土地使用標準等要求，并按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》明確土地規劃用途和建設項目用地類型，旨在引導地方充分考慮實際用地需求報批城鎮用地，既節約集約用地，也避免建設項目因規劃依據不充分、規劃許可手續不完整而難以開工建設。

二是分類規范建設工程設計方案審查。建設工程設計方案是建設工程規劃許可證的核心審查要素，但各地對建設工程設計方案的表達內容、審查要求不盡相同，這既對建設工程規劃許可的權責界限造成影響，也不利于營造公平高效的審批環境。去年1月國務院辦公廳下發《關于全面實行行政許可事項清單管理的通知》，提出持續推進行政許可標準化、規范化、便利化。為進一步規范建設工程規劃許可，《通知》再次重申“詳細規劃—規劃條件—建設工程規劃許可”的規劃傳導和實施管理要求，強調將涉及安全、主要控制線、景觀風貌等管理要求作為建設工程設計方案的審查重點，并區分建筑工程、交通工程、管線工程三種項目類型明確審查內容。

三是優化鄉村建設規劃許可管理。針對鄉村規劃管理這一薄弱環節，《通知》從許可依據、審查內容等方面提出具體要求?！锻ㄖ窂娬{村莊規劃是核發鄉村建設規劃許可證的依據，一般性村莊可在縣或鄉鎮國土空間規劃中形成“通則式”村莊空間用途管制規則，重點落實耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、村莊建設邊界、安全風險底線、歷史風貌保護控制線等，加強鄉村建設、風貌管控和環境整治等方面引導，隨鄉鎮國土空間規劃依法報批后，作為鄉村規劃管理的依據?！锻ㄖ愤€規定了農村村民住宅類項目的審查內容，充分考慮鄉村建設項目實際，對農村村民住宅、污水處理設施、垃圾儲運、公廁等簡易項目，鼓勵地方提供通用設計方案，簡化鄉村建設規劃許可的審批流程，提高審批效率，助力鄉村振興。

推動用途管制全周期數字化管理

《通知》推動以數字化改革助力政府職能轉變，要求各地加快實景三維中國建設，豐富時空信息數據供給，為用途管制全周期數字化管理提供統一的時空數據基礎底板，推動國土空間現狀信息、規劃信息、管理信息有機融合，促進用途管制供給與需求在時空上快捷、精準、智能匹配，為實現用途管制數字化管理提供高效支撐。

同時，《通知》明確地方要依托現有信息平臺和監管系統，實施國土空間用途管制業務全周期數字化監管，以高效、公平、透明的監管倒逼規范審批、提升效率?！锻ㄖ愤€規定，有序推進規劃許可電子證照應用，強化規劃用地審批信息共享，避免重復提交材料，積極通過互聯網、手機APP等為行政相對人提供在線辦理等服務，降低企業和群眾的經濟成本和時間成本，提升服務質量。

來源：中國自然資源報